人大修法删改税收法定条款被批倒退

2015年两会号称一大基调是反腐和“法治”，但在众目睽睽之下，关乎根本治理结构却不进反退。3月8日，十二届全国人大三次会议听取全国人大副委员长李建国关于《立法法》修正案草案的说明，此次会期，全国人大将对实施15年的《立法法》进行首次修改。此前，人大常委会已两次审议《立法法》修正案草案。

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多位全国人大代表表示，收到的修正案三审稿中，涉及“税收法定”的多条重要条款被删，包括“纳税人、征税对象、计税依据、税率”等应由人大立法决定的条款。

目前，中国现行18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等三种税是由全国人大及其常委会制定法律开征的，其他15种税都是行政法规规定的，这在全世界范围都没有先例。
因此，学术界一直呼吁，通过立法确立税收法定原则，将税收开征，税率等关键决策，收回到理论上代表民意的人大手中来，在税收以及预算问题上形成严肃的公共讨论，进而对行政权力进行监督，也将为中国政治转型奠定财税制度基础。

根据现行《立法法》第八条，税收基本制度只能由法律规定，这一表述相当笼统，与目前中国税收立法现状落差很大，因此，学界的期望是，通过税收立法，对现行税制进行清理改革。但目前执政者似乎并不乐见在税收和预算制度上受到严肃地审查和公开的讨论。

去年，由全国人大常委会法工委起草的《立法法》修正案二审稿还规定，“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律，最新出炉的三审稿将上述条款简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。

全国人大代表赵冬苓对比《立法法》修正案二审稿和三审稿后表示，“三审稿有很大的变化”，并对这些变化感到“吃惊”。

赵冬苓2013年首次当选全国人大代表时就提出了“全国人大收回税收立法授权”的建议，并一直致力推动。

她对媒体介绍，“我是今年二月份看到二审稿的，二审稿比三审稿要具体得多，现在是三月份，（一个月内）做了这么大的调整，我不知道里面发生了什么事情”。

此次重大倒退，一般认为与财政部门的抵制有关，对此次修订，人大官方做了解释。

全国人大常委会法工委副主任郑淑娜的说法是，二审稿的表述“经过专家论证认为不够科学”，税种包括纳税人、征税对象、计税依据和税率这些基本要素。

三审稿规定税收征收管理的基本制度要制定法律，“基本制度就是基本要素，（法律中）还是要规定的。如果需要国务院和地方根据实际情况调整，一定会在税法当中做出明确的授权。”

3月6日， 中国财政部部长楼继伟在记者会上，否认财政部随意上涨燃油税，称2014年三次上调均获国务院授权，这一傲慢的表态备受民间舆论批评。

全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一认为，“按照人民代表大会代表的组成，只要是提交的草案，基本都可以通过，差别只是通过率的高低。在现有的审议表决流程下，三审表决时大多以法律条文文字及内容不动、少动或微调通过。”

因此，此次《立法法》修正案草案三审稿将毫无意外地获得通过，但这种罔顾民意的突然袭击的做法，即便在被批为橡皮图章的人大代表政协委员中也极不认同。

十二届全国人大三次会议期间，全国人大新闻发言人傅莹公开表示，要在2020年之前，全面落实税收法定原则。
根据新的立法法草案，人大立法只管税种等“基本要素”，最核心的计税依据、税率却由财税部门自行决定，如此，财政部任意上调税率将顺理成章并毫无制约，当财税部门可以自行决定“纳税人、征税对象、计税依据、税率”时，税收法定的原则被彻底掏空。

对人大的这一决定，天津财经大学首席财政学教授李炜光认为，如果税收法定条款在立法法中写不到位，“将是立法法实质性的倒退，是不可原谅的错误”。

李炜光表示，税收法定条款不到位“不是税收问题，也不是经济问题，而是政治问题”，因为征税的决定是政治权力的一部分，获得此权力的主体将获得极大的对国家和社会的支配权。遗憾的是，“很多人尚未意识到这个问题”。

李炜光认为，税率等税收基本要素是决定税收权力的核心部分，此权力只应归属全国人大，这是“不容质疑”的。在此基础上，国务院才可通过立法程序，由全国人大授权获得部分裁量权。

李炜光称，“财政税收是具有强制性的，任何人都没有办法抵御，个体面对的是政府和国家的权力”。所以，“这是一件需要较真的事情”。

全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪称这意味着税收立法权又回到了行政部门手里。这种“特权”不仅会导致纳税人利益受损，还会造成潜在的贪污腐败和权力滥用。

作为税收核心要素之一的税率，蒋洪称其一定要法定，不能有灵活性。一方面，税收制度本身具有内在的适应性；另一方面，如果税收制度变动灵活性掌握在行政部门手里，将可能导致以权谋私。经过公众充分讨论的税率变动则可以避免经济受到各种行政力量的冲击。

全国政协委员、全国律协副会长朱征夫则认为，删掉税率法定的规定，意味着对税收法定精神的违背。“税率如果不法定，那由谁来定呢，国务院、财政部还是税务总局？那就可能这三者都有权决定。”

朱征夫明确表示，不管税种、纳税人、税率还是纳税依据都应当由法律规定，这才符合税收法定之精神，“税收不法定的表现结果就是其他国家权力可以随时剥夺公民的合法财产。老百姓挣点钱不容易，不能政府想拿就拿，想拿多少就拿多少。”