5月1日，新西兰副总理兼外交部长彼得斯（Winston Peters）向新西兰国际事务学会、议会发表了题为“挑战与机遇”的年度演讲。彼得斯在讲话中表示：“新西兰在国防方面长期吝啬的历史就不能继续。正如一些传统和志同道合的伙伴在这个动荡的时代向我们强调的那样，鉴于印度洋-太平洋、欧洲和中东所面临的挑战的数量和严重性，为全球和地区安全作出贡献并不是一种奢侈，而是一种必要”。
彼得斯当天在讲话开始时说道：“尊敬的各位来宾，今晚的演讲我们设想从2020年新冠疫情大流行的高峰期开始。在与世隔绝和全球普遍存在不确定性的情况下，我们委派外交贸易部的高级官员思考疫情过后将出现的外交政策挑战。这是一项有益的工作，因为它将我们在全球危机最严重时期的日常外交政策置于更广泛的背景下。它还让我们了解到新冠疫情过后世界将如何重新复苏。由此提出的建议让我们警觉到外交政策将面临更严峻的挑战，而这些挑战自那时起就得到了证实。它证实了令人担忧的趋势，如果我们再往前追溯几十年，这些趋势就会变得更加令人不安”。
彼得斯说：“上世纪90年代中期，当我首次担任副总理时，新西兰受益于一个为我们和我们的利益而服务的战略环境及国际体系。当时世界正变得更加开放、更加民主和更加自由。我们享有有效的多边机构。贸易自由化和以自由为导向、以规则为基础的体系得到了推动。但是，这些过去几十年来支撑新西兰外交、贸易和经济政策的基础，在21世纪第一季度发生了巨大的变化。在过去的25年里，我们目睹了民主的倒退，市场壁垒的限制越来越多，冲突也越来越多。这些不断恶化的趋势使我们进一步偏离了过去对新西兰所处全球环境的假设。可悲的是，在过去的三年里，这些消极趋势只是在加速发展”。
挑战：一个更加纷乱的世界
彼得斯说：“我们面临的挑战是严峻的，是当今从事政治或外交工作的人所能记住的最严峻的挑战。俄罗斯对乌克兰的非法入侵给欧洲蒙上了一层阴影，造成了死亡、破坏和痛苦，以及粮食和能源的不安全。俄罗斯的持续行动是一个联合国安理会常任理事国对基于规则的秩序的直接和令人震惊的攻击。最近在华沙，我们会见了乌克兰难民，他们对战争的亲身经历以及波兰人的热情接待给他们带来的慰藉令我们感动。波兰与其北约伙伴一道，向我们强调了北约对集体安全的坚定承诺。我们在北约外长会议上以及在华沙、布鲁塞尔和斯德哥尔摩举行的双边会议上与对应方进行的讨论表明，各成员国认真地提高了国防开支，并承诺集体应对俄罗斯的侵略”。
彼得斯说：“芬兰和瑞典加入北约是俄罗斯严重误判的结果。这也表明，两个先前长期中立的国家认识到，为了应对当前的安全威胁，现在有必要实现集体安全。哈马斯在10月7日发动的骇人听闻的恐怖袭击和以色列现在作出的压倒性反击也给加沙带来了灾难。我们仍然深感关切的是，以色列或伊朗的错误判断可能会扩大冲突，使世界的目光偏离最需要关注的地方：迫切需要实现永久停火、释放人质和人道主义援助畅通无阻地进入加沙。新西兰和国际社会大力支持埃及、卡塔尔和美国目前为促成加沙立即停火以换取以色列人质获释所作的努力。自上任以来，加沙一直是我们与对应方讨论的主题。我们听到了各种不同的意见，国际社会发出的强烈信息是，以色列、伊朗和伊朗代理人必须悬崖勒马”。
彼得斯说：“我们最近在联合国大会就这一问题所作的发言反映了这一得到广泛认同的观点，也反映了我们日益增长的迫不及待，因为加沙的人道主义危机和以色列人质的命运都太紧迫了，不容许进一步循环升级和相互指责。在埃及，阿拉伯联盟秘书长盖特（Ahmed Aboul Gheit）和埃及外长舒克里（Sameh Choukri）向我们提出了新西兰承认巴勒斯坦建国的问题。他们谈到，这一承认为他们地区的和平提供了一条持久的道路”。
彼得斯说：“我们同意，国际社会，以及新西兰，承认巴勒斯坦为一个国家并接纳其为联合国正式成员，从历史角度看是不可避免的。巴勒斯坦国是新西兰支持两国解决方案的长期立场的一个组成部分，我们认为这是一个‘何时而不是是否’的问题。缓和局势、永久停火、释放人质和缓解人道主义危机是当前的需要，如果我们现在就一头扎进关于巴勒斯坦建国的复杂辩论中，我们就有可能转移世界的注意力和精力。这种辩论有可能使我们和国际社会敦促加沙各方采取的危机应对措施复杂化”。
彼得斯说：“就近而言，在印度-太平洋，我们面临着朝鲜公然违反国际法和联合国决议，正在形成核能力的局势。其具有侵略性的言论和不断升级的弹道导弹试验直接攻击了以规则为基础的秩序。我们还对朝鲜、伊朗和中国向俄罗斯提供军事相关技术或支持其工业以助长其对乌克兰的非法入侵感到关切。任何负责任的国际公民都不应该帮助俄罗斯入侵和保留另一个国家的主权领土”。
彼得斯说：“向南看，我国每年有80% 的出口到印度-太平洋，全球三分之一以上的航运经过南中国海，因此安全航行对我们这个依赖贸易的国家至关重要。《联合国海洋法公约》（UNCLOS）为管理相互重叠的主权主张提供了法律依据。因此，我们在那里看到的紧张局势是法治和海上安全受到鲁莽和不必要挑战的又一个例证”。
彼得斯说：“新西兰和我们的太平洋岛国大家庭及邻国是‘蓝色大陆’不可分割的一部分，而‘蓝色大陆’也面临着比过去80年任何时候都更加持久的战略竞争和挑战。一些岛国还面临着气候变化带来的生存威胁。太平洋地区的战略环境并不友好，远非如此。随着滩头堡的寻找和影响力的兜售，无情的压力遍布整个地区”。
彼得斯说：“总体而言，我们看到国际秩序发生了三大转变：
从规则到权力，这是向多极世界的转变，其特点是规则更具争议性，国家之间的相对权力在影响国际事务方面发挥更大作用。从经济到安全：在一个更加注重安全和不太稳定的世界中，由于军事竞争加剧，经济关系被重新评估。从效率到韧性，我们看到经济行为的驱动力发生了变化，建设更强的韧性与解决紧迫的社会和可持续性问题变得更加突出。—— 这些转变给新西兰带来了挑战。它们还揭示了一个不争的事实，即一个时代所面临的全球地缘战略和安全挑战不会一成不变”。
彼得斯说：“八十年前，新西兰人分散在世界各地，参加了两次毁灭性世界大战中的第二次世界大战。四十年前，我们开始看到一个更自由、更富裕、更民主的世界的出现——在这个世界上，有更多的人对如何管理他们的社会拥有直接的发言权。现在，2024年的世界已不同于1944年或1984年。20世纪80年代构想的地缘战略理论和外交政策基本原则，在今天的领导人看来就像1944年的理论和政策在1984年看起来一样过时。世界变了，我们也必须变。事实上，随着经济、人口、技术和社会的发展，每一代决策者都面临着新的挑战。良性变为恶性。旧的真理让位于新的真理。和过去一样，现在的诀窍是睁大眼睛看清正在发生的根本性变化，并在政府内部以及通过政府支持系统灵活地适应这些变化”。
机遇：发挥新西兰的潜力
彼得斯说：“现在谈谈我们看到的机遇。在工党执政的三年里，我们的外交政策前后不一、一致偏离，本届内阁在其任期之初就批准了一项外交政策重启计划，该计划将重振我们的外交、国防和贸易政策议程，并使其重点突出”。
彼得斯说：“自执政以来，我们大力推行外交政策，其中包括：大力加强对东南亚和印度的关注，并为其提供更多资源；重新与传统和志同道合的伙伴建立联系，并为我们的关系注入新的活力；通过与太平洋地区领导人合作，并通过太平洋岛国论坛加强整个太平洋地区的发展与安全合作，保持我们对太平洋地区的深度关注，并为‘2018年太平洋重启’倡议（2018 Pacific Reset）注入新的活力；针对与我们有直接利益关系或关系到新西兰核心价值观和自由的全球或跨境问题进行多边参与；化解多边体系中的僵局或障碍，支持由志同道合的伙伴组成的新集团，以更有效地推进和捍卫我们的利益和能力；通过积极的经济外交促进出口增长，推动联合政府在未来十年内实现出口额大幅增长的目标”。
彼得斯说：“为了实现这一雄心勃勃的议程，我们知道我们需要为三项相互关联的工作投入更多的精力、更大的紧迫感和更明确的重点：投资于我们的关系；促进我们的繁荣；加强我们的安全”。
彼得斯说：“我们从上台第一天起就一鼓作气，因为我们还有很多事情要做。我们希望世界再次听到新西兰的声音。在担任外长的头五个月里，我们访问了14个国家，从国内外与60多个国家进行了接触，涵盖了新西兰的绝大多数出口市场及其外交伙伴关系。作为外长，我们的接触活动支持了总理、贸易部长麦克雷（Todd McClay）、国防部长柯林斯（Judith Collins）和其他几位内阁同事开展的同样积极的接触计划。我们正以极大的热情和真正的紧迫感重新调整我们的外交政策，因为我们希望使新西兰人处于尽可能好的位置，以实现我们所有人都渴望的繁荣与安全。然而，这些接触并不是为了活动而活动。相反，这种广泛的接触模式使我们能够从多个角度更好地了解地区和全球挑战与危机”。
彼得斯说：“乌克兰战争和加沙的灾难性局势就是两个典型的例子，它们无疑是我们过去五个月外交政策讨论中的一个突出特点。我们还清楚地听到太平洋地区最近的朋友对气候、经济和安全的关切。三月份，我们很高兴接待了中国外长王毅。虽然双边关系本身就很复杂，但我们与中国共同庆祝了双边关系提升为全面战略关系的10周年。随着我们的乳制品免关税进入中国，我们的经济关系继续蓬勃发展。我们欢迎与王毅进行的积极坦诚的讨论，无论是在我们达成共识的问题上，还是在我们没有达成共识的问题上，我们都期待着今年和今后与中国的进一步接触”。
彼得斯说：“通过积极的外交接触，我们向传统的、志同道合的伙伴，以及那些被新西兰长期忽视的伙伴表明，新西兰政府已经重返国际舞台，并准备建立更积极、更互利的关系。我们的战略很简单。鉴于贸易自由化的黄金时代已经过去，联合政府致力于逐步扩大贸易和经济收益，并在各地创造或大或小的机会。我们相信，随着时间的推移，这些机会将不断增加，使我们的出口商能够在发展现有市场的同时，多元化地开拓新市场。在我们将最初的行动和重新接触重点转向为出口增长和经济成果创造更多机会时，我们从外交政策重启的第一阶段中汲取了一些经验教训”。
彼得斯说：“小国也重要。我们与联合国秘书长古特雷斯的会晤证实，像新西兰这样的小国确实很重要。例如，我们因长期一贯反对使用安理会否决权而受到联合国领导层的高度尊重。因此，新西兰完全有能力协助联合国今后对安理会及其否决权进行改革。改革是非常必要的。我们在纽约受到的积极接待加强了各国之间的平等尊重。我们都是平等的，这是新西兰政府对大小国家实施外交政策的首要原则。从根本上说，新西兰之所以受到尊重，是因为其价值观以及这些价值观在历届政府和各个时期的一贯体现。但是，这种声誉资本必须由每一代新的决策者来培育。我们不能安于现状”。
彼得斯说：“我们从头五个月的国际接触中汲取的第二个教训是，全球和区域安全从未像现在这样重要。在这方面，新西兰需要扪心自问。在我们寻求一个更加安全的地区和世界时，我们是否尽到了自己的责任？在整个欧洲、东南亚和环太平洋国家，各国都在加紧努力，在防务安排中发挥自己的作用。我们也必须这样做，因为这是他人评判我们的一个关键标准，这一点在我们头五个月的接触中一再得到明确。如果我们希望继续赢得其他国家的尊重和影响，新西兰在国防方面长期吝啬的历史就不能继续。正如一些传统和志同道合的伙伴在这个动荡的时代向我们强调的那样，鉴于印度洋-太平洋、欧洲和中东所面临的挑战的数量和严重性，为全球和地区安全作出贡献并不是一种奢侈，而是一种必要”。
彼得斯说：“第三，外交很重要。此时此刻，我们比以往任何时候都更需要彼此对话的能力。我们的接触计划强化了这样一种观点，即那些认同我们价值观的国家，甚至那些不认同我们价值观的国家，都会从理解对方立场中获益，即使我们无法达成一致。理解带来机遇，外交带来妥协，这是改善国家间关系的基石。我们需要更多的外交、更多的接触、更多的妥协。实现我们外交政策目标的下一步是保持紧迫感，同时对我们能够在哪些方面取得最佳成果进行鉴别，以加强我们的安全和繁荣”。
彼得斯说：“要支持这一努力，就需要整个政府发挥领导作用，兑现承诺。应当指出，总理和内阁部、外交贸易部、国防部和新西兰国防军都处于不同的领导层过渡阶段。国家安全系统这些核心部门的新领导层一旦就位，将有助于更好地根据联合政府的期望和目标调整反应和能力。要做的工作还有很多，随着新的、稳定的领导层很快到位，我们将能更好地完成任务”。
澳英美三边安全伙伴关系（奥库斯协议）“第二支柱”和新西兰外交政策的性质
彼得斯说：“我们现在来谈谈围绕奥库斯协议（AUKUS）‘第二支柱’的令人困惑的公开辩论。关于新西兰可能的参与，已经有了很多说法，因此，让我们首先阐述一些基本事实。官员们之间的讨论始于2021年9月，官员们就新西兰加入奥库斯协议的可能性向部长们提出的首份建议始于2021年10月。2023年，经过近两年的慎重考虑，（新西兰）工党总理与外长和防长共同授权官员们开始与奥库斯协议合作伙伴讨论‘第二支柱’的范围和架构。在堪培拉、伦敦和华盛顿进行的探索性信息收集讨论并不是自发进行的。工党政府授权官员们进行这些讨论。这一选择符合前总理希普金斯（Chris Hipkins）去年的讲话：‘我们的地区现在是一个战略战场’。这也符合新西兰的无核立法，我国所有重要政党都继续支持这项立法”。
彼得斯说：“所以，让我们把话说清楚。（有关奥库斯协议）‘第二支柱’的讨论是由工党发起的，在本届联合政府当选之前就已经开始了。这就是为什么我们说我们在继续前任工党政府已经开始的进程。第二，在新西兰能够或愿意参加‘第二支柱’领域之前，有一个关键的先决条件和一个相应的决定。先决条件是，奥库斯协议伙伴需要希望我们参加‘第二支柱’的领域，并邀请我们参加。这一先决条件尚未得到满足，这就是为什么我们正与我们的传统合作伙伴探讨‘第二支柱’的范围，并寻求更详细地了解它所涉及的内容。事实上，我们还不完全清楚，在考虑新的国家参与‘第二支柱’时，奥库斯协议合作伙伴将使用怎样的标准”。
彼得斯说：“与前任政府一样，本届政府的部长和官员们也在寻求信息并与对应方进行讨论，以便我们能够更好地了解‘第二支柱’的先进技术可以为新西兰带来哪些机遇和利益。我们还必须仔细研究我们可能向‘第二支柱’合作伙伴提供，或它们期望提供哪些效用作为回报。这需要时间。如果被邀请参与‘第二支柱’的先决条件在未来某个时候得到满足，那么随之而来的决定就是新西兰需要愿意这样做。到那时，我们将需要仔细权衡任何关于参与‘第二支柱’是否符合国家利益的决定所带来的经济和安全利益与成本”。
彼得斯说：“本届政府距离作出这样的决定还有很长的路要走。但我们要强调的是，任何一届政府如果不考虑与志同道合的伙伴在技术进步方面开展合作是否符合我们的国家利益，那将是完全不负责任的。我们与我们唯一的正式盟友澳大利亚有着（共享）权益，这意味着我们需要了解‘第二支柱’架构对我们最密切的防务乃至外交关系意味着什么。例如，如果澳大利亚采用新的先进技术，这对新西兰与我们盟友的能力交流意味着什么？如果我们不考虑（新西兰）前防长马克（Ron Mark）和我们在2018年为购买4架P-8A‘海神’海上巡逻机和用5架新的‘大力神’运输机替换我们陈旧的‘大力神’机队而花费的35亿新元纳税人资金在‘第二支柱’的技术进步下是否仍然适用，那将是不负责任的”。
彼得斯说：“审慎的态度还要求我们探索技术进步，评估其对我国经济、军事和航天部门的潜在重大利益，以及这些利益如何流入更广泛的社会。这就是为什么前总理希普金斯和他的内阁同事们对探索‘第二支柱’的机遇持开放态度。而现在，他们似乎并不这么认为。执政时的开放性正在我们眼前转变为反对派的封闭性。我们对外交政策两党在‘第二支柱’问题上的任何潜在破裂都感到不安。外交政策两党合作对于我们这个小国来说并不是奢侈品，而是有效推进我们主权利益的必要条件，从而保证新西兰人的安全和繁荣。我们敦促他们保持冷静”。
彼得斯说：“我们还认为，鉴于我们的信息收集工作仍处于早期阶段，批评家和评论家的观点远远领先于政府目前在‘第二支柱’方面的立场。我们也听取了一些批评家的意见，他们甚至在还没有掌握基本事实的情况下就断然拒绝了‘第二支柱’。他们有权发表自己的观点，但我们确实质疑他们的推理。批评者还拥有我们所没有的奢侈品。他们可以对‘第二支柱’描绘出最黑暗的图景，对战略环境的性质作出无知的断言，因为不知道他们所不知道的而获得自由。与此相反，联合政府在适当回应这种无知时却受到限制，因为我们知道什么，却不能说什么，以保障我们外交政策的实施。因此，关于新西兰获得高超音速武器和新西兰安全不受威胁的狂言被记者和评论员反复提及，他们应该更好地理解这种基本的信息不平衡”。
彼得斯说：“‘第二支柱’不是一个军事联盟，而是我们三个最亲密的传统安全伙伴正建立的技术共享机制。建立该机制是为了应对日益恶化的战略环境。它旨在加强防御能力，威慑本地区的胁迫或侵略，支持安全与稳定。我们还要清楚哪些政府构成了‘第二支柱’：我们在国际舞台上最亲密的三个朋友。事实上，‘第一支柱’的合作伙伴包括由民主党人拜登（Joe Biden）领导的美国政府、工党领导的澳大利亚政府和得到反对党工党支持的英国保守党政府。这些都是‘第二支柱’的反对者危言耸听的国家”。
彼得斯说：“声称新西兰和本地区没有面临安全威胁的批评者还无视历届新西兰政府就具体和更广泛的安全威胁发表的大量报告和声明，如（新西兰）《国防政策和战略声明》和《国家安全战略》，或关于外国干预的归属声明。批评者还严重指责这些机构，以及在这些机构中兢兢业业地收集和分析有关我们国家、地区和更广泛的世界所面临的安全挑战的情报的工作人员”。
彼得斯说：“我们知道，情报工作从来都不是十全十美的，这也是部长们负责就外交和国防政策以及国家安全事务作出决策的原因。举例来说，本世纪初就曾出现过一次大规模的情报失误，这促使新西兰前总理宣布新西兰处于一个‘令人难以置信的良性战略环境’中，即便是（恐怖分子）在为9·11恐怖袭击事件做准备的时候”。
彼得斯说：“我们还注意到，与美国的全面情报共享直到2009年才恢复。可悲的是，批评者已经过时了。无论是上届工党政府还是本届联合政府，他们都应该尊重我们对安全责任的认真态度，就像他们曾经做的那样。我们认为，批评者之所以断然拒绝‘第二支柱’，并声称我们正在放弃独立的外交政策，还存在意识形态因素。他们对我国独立外交政策的理解一直带有反美色彩，因此独立对他们来说就意味着对美国说不”。
彼得斯说：“俗话说，怀旧是最有诱惑力的骗子。我们认为，一些批评者被旧的斗争所诱惑，并将这些斗争投射到‘第二支柱’辩论中。但是，他们有意无意地忽略了一个事实，即我们现在所处的经济和安全环境与过去几年相比有了质的变化”。
彼得斯说：“我们还说，如果我国外交政策的独立意味着有时与我们的传统和志同道合的伙伴持不同意见，但在某种程度上并不意味着有时也可以自由地与他们达成一致，以追求共同和相互的利益，那么独立一词就完全没有意义。新西兰的独立外交政策并不意味着，也从未意味着我们是一个不结盟国家，尽管政界和媒体的一些批评者是这样认为的”。
彼得斯说：“我们一直有自己的外交政策结盟。我们在20世纪的两次世界大战中都选择了阵营。我们与澳大利亚结成了军事同盟。我们与其他四个西方英语国家建立了情报伙伴关系。我们与一些东南亚伙伴有防务安排。我们在各种问题上建立利益联盟。对新西兰来说，独立并不是中立或不结盟。独立是指自主自由地作出决定，无论方向如何，都要符合对新西兰重大国家利益的深思熟虑和审慎评估”。
彼得斯总结道：“最后，批评我国外交政策的人认为，自政府更迭以来，我国的外交政策发生了巨大变化。在这一点上，我们同意他们的观点。我们已经从游离转向重新参与。从惰性到行动。从无精打采到精力充沛。从不连贯到协调一致。我们以世界的现状为出发点，这种现实主义改变了我们的前任对本土外交政策的模糊概念，这种概念别人无法理解，更不用说认同了。今晚概述的新西兰所面临的威胁极具挑战性。但本届政府也看到了机遇，我们将继续全力以赴地应对每一个威胁。然而，我们坚信，新西兰的声音很重要，在国际社会中，我们地位平等，外交比以往任何时候都更重要”。
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